陕甘宁边区民政工作概论

李忠全胡民新

　　陕甘宁边区(下简称边区)民政厅建立于1937年10月，其前身是中华苏维埃西北办事处内务部，至1950年1月边区政府结束民政厅亦随之终止。前后经历了土地革命战争(近两年)和抗日战争与解放战争两个完整时期。在长达16年之久的革命中，民政工作积累了丰富的经验，并为民主政权的建立和发展、为抗战动员和支持战争治理良好社会秩序等，做出了特殊贡献。
　　(一)
　　苏维埃时期民政工作，自1935年11月中华苏维埃西北办事处成立至1937年9月边区政府成立为止。苏维埃西北办事处内务部由蔡树藩任部长、聂洪钧任副部长，谢觉哉、蔡乾等亦先后任过部长。地址先设在瓦窑堡，红军西征时迁往志丹县，至1937年统一战线告成又迁至延安。
　　1935年11月24日公布的《苏维埃政府中各级内务部组织纲要》规定：中央内务部隶属于中央政府西北办事处。省县市内务部、区内务部、乡内务部优红委员均隶属于同级政府执委会。“在行政上下级的内务部或委员，绝对执行上级内务部的命令，同时亦受同级政府执委及主席团的指导与监督”。按照《纲要》，中央及省县市的内务部暂设邮政管理局、交通建设科、优红科和内务科。当时，西北办事处的内务部领导陕北省、陕甘省及1936年秋成立的陕甘宁省内务部，进行各地方内务工作。西安事变和平解决后，国内和平与统一初步形成，为拯救国难，推进抗日民族统一战线的建立，中共中央决定将上述几省苏维埃政府取消，各县直属于中华苏维埃西北办事处，各省内务部合并于西北办事处内务部直至边区政府成立。
　　中共中央到达陕北后，它领导的西北几省省委和省苏维埃政府，实际上已使这些政权机构处于中央根据地的位置，而并非原来陕北和陕甘边的苏维埃政府，它从规模到组织领导都有所加强，并统一于中共中央的直接领导之下。而西北办事处内务部已经代替了中华苏维埃中央政府内务委员会的职权。它直接领导了西北几省苏维埃政府的内务部工作。陕甘省苏维埃政府建立后，虽设了内务部且任命马仰西为部长，在半年内做了许多工作，但因西线战事所迫，1936年5月随省苏撤销而撤销(曾一度恢复但时间更短)。陕甘宁省苏维埃政府建立后，也设了内务部，王子宜任部长。但因战事环境影响而处于流动状况，相对离中央较远。所以，西北办事处内务部，它直接具体指导了处于后方的陕北省苏维埃政府内务部的工作。
　　1935年11月，中共陕北省委建立后，原陕北省苏维埃政府按新计划区域开始行使职权。这年9月，在永坪川石油沟成立的省内务部，由省苏维埃副主席霍维德兼任部长(当时未设科)刘耀三、白栋才二同志处理部内整个工作。其主要内容是创立并办理一些优红、救济灾难民、划分行政地区和卫生行政等工作，同时规定自愿婚姻制度、处理婚姻问题，还划定了邮务交通路线、成立了邮局。当时一切内务工作均在草创与奠定基础之中。
　　12月，因战争环境及工作的需要，省内务部移至安定瓦窑堡办公，部长王海山，内分有内务、优红、抚恤三科，分别管理各项工作。在省内务部领导下，成立了中华苏维埃陕北省邮政管理局，讨论和管理一切邮务工作。成立优红商店，优待红军与其家属。第二年1月12日又成立了残废院，教养光荣伤残的红色战士。内务部除三科之外增设秘书、会计各1人，巡视员2人。各项工作由简而繁，由草创而充实，即工作的开展时期。
　　1936年3月间，陕北省苏维埃第二次代表大会召开。在大会前，内务部进行了广泛的发动民众参加选举，深入教育工农群众参予政权管理，又召集了各县内务部长联席会议，使二次苏维埃大会得以顺利举行，将各级苏维埃政权巩固的建立起来。大会选举了刘遇春为内务部部长、刘耀三为副部长，各县均成立了内务部，各区成立了内务科。同时，又举办了优待红属的优待证和光荣牌。
　　7月，省内务部迁至安塞川谭家营，由于战事紧急，各军医院残废都归并于残废院，残废院逐步扩大为三个所，均由省内务部直接管理。同时举办一所新文字训练班，培养了一批新文字教员及会计人员。刘遇春于清涧遇难，由崔田夫任部长。
　　1937年1月，内务部迁至蟠龙，时逢天早年荒，粮食困难，且四周全被封锁，致五、六百残废战士终日不得一饱，从沦陷区逃来的红属亦每日盈门，要求救济和安置。于是，内务部即抽出优红商店之赢利千余元和各县募捐、以及上级拨来的款、粮共值2万余元，积极安置残废战士、救济红属和难民。
　　西安事变和平解决后，几省苏维埃政府的撤销，各县直属于西北办事处，各省内务部亦合并于西北办事处的内务部，至边区政府建立，西北办事处内务部改名为边区民政厅。
　　西北办事处内务部承受了中华苏维埃在实际斗争中形成的一些法令，西北各省苏维埃所实施的土地法、劳动保护法、婚姻法、选举法等，都是中华苏维埃内务部宝贵的传授与遗留。西北办事处内务部除领导各省内务部外，于1936年2月还直接管理着中华苏维埃的邮政工作。在它领导下，成立了抚恤委员会，各省各军建立了分会，颁布了抚恤条例、及对残废牺牲老病等抚恤规定，发了大批抚恤金。1937年又直接管理了残废院。抗日民族统一战线形成后，各省合并于西北办事处。
　　西北办事处内务部，经过长征到达陕北不到两年的时间，对于推动抗日民族统一战线的建立做了大量的实际工作。毛泽东说：“一切苏维埃工作服从革命战争的需要。”①苏维埃时代的内务行政，因为属于国内战争时期，所以其工作中心，着重在优待红军及红军家属，抚恤伤亡残疾的红军指战员，教育并组织群众来争取战争胜利，和建成群众自己的政权。当时各级苏维埃政府内所设的土地部(管理土地分配等工作)、劳动部(管理和保护工人阶级利益及组织工作等)，均未包括在内务部。
　　抗日时期，陕甘宁边区的民政工作堪称鼎盛时期。1937年9月，边区政府成立后、民政厅随之建立。即包括抗战爆发后各省内务部(时已合并于西北办事处内务部)，及西北办事处土地部的一部分。当时，各县内务部均改为第一科(民政科)，由民政厅直接领导，各区内务科取销。
　　(二)
　　陕甘宁边区民政厅在延安正式成立，初期马明方任厅长，马因病休息后山邓振珣代理厅长。1938年11月，敌机轰炸延安城，民政厅同在延各机关疏散转移并开展生产运动，迁至安塞县冯家墕办公。厅长一切职务又由一科长李景林代理。民政厅内设3个科：第1科掌管人事，李景林任科长；第2科掌管社会保证，朱克全任科长(1939年由任庭辉任科长)；第3科掌管法令施行，辛兰亭任科长。后增设总务科，掌握行政卫生，辛兰亭兼任科长。
　　1939年，边区第一届参议会后，边区政府副主席高自立兼任厅长，除4个科外又设秘书处，专司文牍档案。5月底完成了开荒下种两项艰巨生产任务，为适应抗战新时期需要，便于集中领导、增强行政效能，边区政府决定各厅合署办公，民政厅迁回延安。6月下旬进行缩编，民政厅由22人缩为7人，除厅长外仅有6人，掌理事项较前增多，诸如为任免县市行政人员提出意见；关于土地、警察、卫生等行政事务；筹办选举事项；户口调查统计；赈灾、抚恤、保育及其他社会救济；婚姻登记及礼俗宗教，调解劳资、佃业争议纠纷；禁烟禁毒；人民团体登记事项等。
　　1940年10月12日，刘景范任厅长、李景林任副厅长，1941年唐洪澄、李华任副厅长。内设五科、卫生处和战时动员会，并改秘书处为秘书室，吕文远任主任秘书，管理文件、庶务、会计等工作。另设统计室和巡视团。一科管理选举调查统计、区域划分和通讯站工作，由秦争、乔钟灵、任自新、苏耀亮先后任科长，钟仰高任副科长；二科负责优抗、抚恤、救济和赈济，刘泽西、白志明、王士英先后任科长；三科管理土地、劳资纠纷、民事调解、宗教礼俗改革、禁烟禁毒、群众团体登记和婚姻问题等工作，由任廷辉、黄聚俊、霍祝三、王士英先后任科长；四科管理保育工作，杨芝芳、杜瑞兰先后任科长；五科负责干部和人事工作(1940年10月将秘书处隶属的人事科撤销而改设)，1941年由乔钟灵任科长，钟仰高任副科长；卫生处先由欧阳竞任处长，1941年1月由李治任处长、欧阳竞任副处长、负责管理卫生医药行政；战时动员委员会由谭生彬任主任，1941年由边区政府聘请党政军民等人士，如王首道、叶季壮、莫文骅、唐洪澄、吕振球、高长久、刘景范、谭生彬等9人为委员，刘景范任主任委员、谭生彬为副主任委员，管理抗战动员工作。
　　1941年民厅仍设五科、秘书室和附属单位。秘书室由董耀卿、吕文远为主任秘书，主管会计、庶务、收发、档案图书、材料和秘书等工作。内设会计股、庶务股、材料室及收发、档案、图书和秘书(包括文书)等工作人员。第一科由秦争、乔钟灵任科长、钟仰高任副科长，管理选举、调查统计、区域划分和通讯站的工作；第二科由黄聚俊、任廷辉任科长，王士英任副科长，主管优抗、抚恤、救济、赈济和养老院工作；第三科由石子珍、王士英任科长，管理民事调解、宗教礼俗改革、禁烟禁毒、群众团体登记、婚姻、劳资纠纷和土地问题等；第四种杨芝芳任科长，管理妇孺保育工作；第五科管理干部工作。附设单位：边区战时动员委员会；抗敌互救会(并于二科，对外保留名义)；抚恤委员会刘耀三为主任，工作由二科代办；选举委员会工作由一科代办，该会委员：张邦英、高朗山、白玺、高长久、吕振球、李景林、秦争、马小云、吴汉章、周长安、师储杰、莫文骅、乔钟灵(为主任委员)，每次选举前成立以领导边区各级选举事宜，选举后工作结束；卫生委员会，1938年1月10日成立，起初由马海德、张任俊、傅连瞕，黄祖炎、张一知、吕振球、辛兰亭等7人组成。后改为7—15人，均是兼职人员，它检查边区卫生行政设施计划和监督卫生处实施该会形成的所有决议案。边区卫生处、边区通讯站直属民政厅管辖。
　　1942年民政厅机构变化较大。自1941年12月进行第一次缩编，根据精兵简政的精神，把5个科并为4个科。一科增管土地行政事宜；二科工作并入三科，五科改为二科，四科的保育工作划归卫生处负责，它管全厅生产诸事。增设视察研究室，谭生彬担任主任，掌管民政视察、问题研究、收集材料总结经验、汇编与刊行等事项。取消互济会(工作归三科)、养老院(未筹备好)和公益栈。增设干部招待所(从公益栈分出)、保健委员会(设在二科)。全厅原来连杂务人员91人，缩编后干部33人、杂务12人，共计45人，一、二、三科和视察室各为5人，四科4人、动委会1人。当时，秘书室黄耀卿任主任秘书，管理建立厅内办公制度、撰拟、复核、仰信、收发、缮印、校对、档案、厅务会议通知和记录，以及各科室会以外之事项；一科秦争任科长，管理选举、土地、户籍、卫生、邮务、劳资、租佃、债务诸事项；二科由唐洪澄兼科长、钟仰高为副科长，掌管行政人员登记、培植考绩、行政区划、行政制度之建立等；三科霍祝三任科长、王士英副科长，管理赈灾备荒、社会救济、优待抚恤、婚姻制度、社团登记、禁烟禁毒、改革风尚等；四科刘志坚任科长，它负责编制民政预算、会计、出纳、公物保管、生产庶务等工作。动委会重新改组，边区政府聘请高岗、肖劲光、南汉宸、柳湜、高自立、王世恭、方仲如、叶季壮、刘景范(主任委员)为委员，周克庄为秘书。
　　整编后，除部分缩减人员转入学校、生产机关或休养外，其余8人组成民厅视察团，李生华任团长、冯瑞贞副团长，赴陇东各地视察，完成察视任务后，必要时可参加当地工作，以充实下层提高效能。刘景范厅长说，整编后的民政厅工作，在行政上将更加紧凑，干部亦更加精干，工作效能定可提高。
　　1942年8月进行第二次编整，设正副厅长各1人，设秘书室和一、二、三、四科，取消视察研究室和附设机构，诸如动员委员会(工作归秘书室)、抗属工业合作社、保育训练班。增设防疫委员会、保健委员会、荣校、第二休养所等附属单位。全厅有干部31人、杂务15人，计46人。卫生处、通讯站工作归一科与秘书室，防疫委员会附设厅内，保健委员会附设于二科，干部招待所和干部休养所归二科管理，残废院归三科管理，此次精简后，部分工作划给县市管理，比如：防疫委员会(附属民厅)改为研究指导机关，它的一切事物由市府卫生所执行。民厅内部机构、人员和任务：秘书室8人，吕文选为主任，秘书3人，文书、收发、档案和统计各1人，管理内务行政和动员工作；一科4人，秦争任科长，管理民主建设、民事调解、土地行政户籍、卫生、邮务行政；二科7人，科长任志新、副科长钟仰高，管理行政干部、行政区划和组织机构；三科4人，王士英任科长，负责管理优抗抚恤、赈灾救济、婚姻礼俗、社团工作；四科6人(即科长、生产、庶务、管理员、会计、出纳各1人)，刘志坚、曹守功、马树兴先后任科长，主管庶务生产会计等。
　　1943年，1944年，其机构更加精干。具体是：取消秘书室，改设为政务、事务、秘书等，白世杰、蒲政仁、吴杰明、马树兴为秘书；人事秘书归干部科兼理；原有4科并为两科，一科10人，王士英任科长；二科9人，钟仰高任科长，后由任自新、刘泽西任科长；防疫委员会的工作并入卫生处；保健委员会的工作并入民厅干部科；另设抚恤委员会兼残废招待所；通讯站、卫生处均有变化。1943年6月，其通讯站交保安处领导，1944年11月，设立边区卫生署(民政厅附属机关)，掌管边区医药卫生事宜。
　　1945年民政厅设有：秘书室和一、二、三科。附设抚恤委员会和选举委员会；附属机关是：卫生署、干休所、荣校、干部招待所、托儿所和保育院。鹿鸣为秘书室主任，一科管政策，陈思恭、季恺、杜瑞兰先后为副科长；二科管理干部工作，科长白志明、副科长李森；三科管理教育工作。
　　解放战争时期，即自1946年起至1950年1月止，随着边区政府宣告结束，而民政厅也停止了工作。中间经历近两年的战争时期和恢复战争创伤的阶段，此时是流动性质的政府机关、当时边区政府，从组织机构、职能性质、任务和职权范围、人员编制和干部配备至办公住址等，均为适应于战争形势及其变化而作了整调。
　　1946年，边区民政厅厅长由边区政府副主席刘景范兼任，副厅长唐洪澄，后由王子宜代理其职。同年上半年，民政厅内部机构为一室三科，7月以后改为一室二科，原三科(干部教育科)并于二科，秘书室鹿鸣任主任，第一科(社会政策)陈思恭任科长，第二科(干部科)白志明任科长、李森任副科长。附属单位有：干部招待所、邮电管理局、抚恤委员会、保育院、荣誉军人教养院和卫生署。
　　1947年，胡宗南等匪军对延安发动重点进攻，边区政府被迫离开延安、随中共中央开始转战陕北，同时，边区政府成立了战时后方办事处，统一领导迁至后方的党政机关。为适应战争要求，边府主要领导人进行了分工和调整，刘景范副主席和王子宜两人代民政厅正副厅长赴前总，林伯渠主席和范子文为财政厅代厅长与唐洪澄副厅长到后方组织了个党政军联合处的后方委员会(后改为西北局后委)。其后，于1947年6月底在马蹄沟与8月河东两次进行整编，使庞大的政府机关缩编成220人，比1946年减少333人，精减原数的60%，对原有事务人员339人，只留102人，减少2/3人。
　　1947年5月23日前，刘景范兼民政厅厅长、王子宜代副厅长。其后，秘书长王子宜兼代厅长、唐洪澄副厅长。整编后，民政厅共19人，为适应战时动员需要，在原两科一室基础上特设动员科(第三科)，即一室三科：秘书室，鹿鸣、李在藻任政务秘书；第一科(社会政策)，陈思恭、鹿鸣任科长(该科原有7人，并包括抚恤委员会11人的工作)，共编为6人，比原来人数精简2/3；第二科(干部)，白志明、李森任科长；第三科，由卫生署副署长王治邦兼任科长、李歧山任副科长。一支短小精干的民政队伍、活跃在战勤支前第一线。
　　1948年4月21日延安光复。5月初，民政厅随边府回延安。厅长王子宜，编制25人，下设一室三科：秘书室由李在藻任政务秘书；一科科长鹿鸣，后由曹扶接任，副科长王仲言；二科科长白志明，后由苏子章接任，副科长李森，后由南世荣接任；三科科长王治邦、后由杨存富接任。
　　为适应革命形势发展，争取迅速胜利，1949年2月6日至17日，举行边区参议会常驻议员会、政府委员会和晋绥代表联席会议，会议接受晋绥行署及晋绥临时参议会的提议，将晋绥行政区划为晋西北、晋南两行署，归边区直接领导，以便集中力量支援前线。5月5日，决定成立陕北行署，加强对老区工作的领导，边区政府集中力量把工作的重点放在新区的发展，即积极准备干部，相随军事发展进行支前和接管工作。当时，边区的民政厅职权范围亦随之扩大。规定它掌管地方政权组织建设，行政区划管理，市政建设，选举工作，户籍人口的调查登记工作，干部管理和培养工作，保健、考核、奖惩、任免工作，战勤动员工作，参军优抚拥军及社会救济工作、土地改革、减租减息和土地清丈登记工作，确定产权、调解土地、房屋、债务纠纷、租赁关系，卫生行政与指导民众医药卫生工作，管理婚姻、宗教、礼俗工作、儿童保育工作、实施禁政(禁烟、禁毒、禁赌)，承担人民团体登记等工作。为此，3月28日民政厅启用新印。其新的组织机构是：王子宜任厅长、章夷白任副厅长，后由吴志渊接任。全厅共61人，设一室四科：秘书室李在藻任主任，另有体育委员会秘书1人、救济委员会秘书1人；第一科科长曹扶、后由章夷白接任，副科长王仲言、南世荣；第二科科长苏子章，后由苏耀亮接任，南世荣任副科长，后由白西、乔生瑞接任；第三科科长(缺)；第四科科长由王仲言担任。
　　(三)
　　在抗日战争中，陕甘宁边区民政工作的总方针是发扬广泛的民主精神，艰苦奋斗清正廉洁的作风，使政府成为人民最喜欢最受爱戴的政府。它的总任务是彻底实施民主政治，提高行政效率，培养人民自治能力，发动与组织边区民众拥护并实现抗战建国总纲领，争取抗战建国的彻底胜利。
　　这个资料选编，就是依据这一方针和任务而选录编辑成册的，为便于读者的阅读与提供研究者以较系统地参考，除对民政工作的组织演变和机构作如上概述外，并对其重大活动即主要工作摘其要者简述于下：
　　其一，关于政权建设工作
　　边区的政权建设，它经历了由苏维埃到抗日民主政权和抗日民主到人民民主政权的两次转变。抗日战争时期实施三三制政权，在边区政府主持下进行了三次大的民主普选运动，民政厅在三次选举运动中担任具体的组织和指导工作，为政权建设作出巨大贡献。
　　第一次民主普选运动，是从1937年下半年开始进行到年底结束的。它是根据中共中央1937年2月致国民党三中全会电的精神，即在根据地内“实行普选的彻底民主制度”的内容而进行的。此后，苏维埃西北办事处就开始了由工农民主制度向抗日民主制度的转变。5月12日，苏维埃西北办事处通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》、《陕甘宁边区选举条例》，确立了在边区实行抗日民主制度的组织形式和具体内容。《纲要》规定在边区实行议会民主制，“各级议会议员，由选民直接选举，各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议会选举”。“各级政府直接对各级议会负责”；《选举条例》规定除了汉奸、经法庭判决被剥夺公民权和精神病患者以外，“凡住居在陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。“采用普遍地、直接地、平等地、无记名的选举制，保证实现彻底的民主”。自7月起，边区第一次民主普选运动开始了。
　　在民主普选运动中，民政厅进行了广泛的政治宣传解释，宣传为挽救中国危亡、建立民族统一战线的坚固基础，说明转变到民主共和制度之必要及其意义和实质。从而使边区80%以上的选民包括小脚女人在内，都踊跃的参加了投票选举。这次普选是建立各级议会，并由议会选举同级政府。它是自下而上进行的，乡级选举8月底完成，区、县两级11月完成，边区议员选举11月底完成。乡、区、县在选举期间，都召开了议会或代表会议，建立了各级民主政权，选出了新的领导人，尤其是各级参议会建立后，选举了边区参议员，使参议会完成了光荣任务，后因抗战的紧张和贯彻共产国际的新决议，以及六届六中全会的召开，使议会未能按时召开。1937年底第一次民主普选运动基本结束，它标志着陕甘宁边区彻底实现了从苏维埃制度向抗日民主制度的转变。造成了中国历史上空前未有的民主盛典，以及民主政治在全中国的模范作用。
　　第二次边区的民主选举运动，即1941年实行“三三制”的选举运动。1940年底，边区政府委员会会议着重讨论了民政厅1941年的中心任务，会上刘景范作了民政厅1941年工作任务的报告，就乡市民主制度的现状和今后应改进的事宜做了详尽的分析。经过讨论决定：为贯彻“三三制”政策，健全民主制度，1941年4月以前，延安及各直属县进行乡(市)参议会的选举；6月以前，绥德、陇东分区各县乡(市)参议会也须正式成立。同时边区第二届参议会及各县第二届参议会也于该年内召开。会议责成民政厅负责进行本次选举的各项准备工作。
　　为指导这次选举运动，边区中央局在1941年1月30日发出《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示信》，边区政府向分区和各县同时发出了《为改选及选举各级参议会的指示信》，2月7日又颁布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，还成立了以乔钟灵为主任的选举委员会，开始了边区三级选举的各项准备工作。自2月开始宣传动员工作，边区、县两级举办了训练班，培养选举工作干部。当时在裴庄乡进行选举试点，3月，乡(市)参议员选举在各县陆续开始，4、5月普遍开展。6、7月乡(市)选举陆续完成。边区31个县80%以上的选民参加了选举运动，选出乡(市)参议员29460名，1549个乡(市)都召开了乡参议会或代表会，选出了乡长，组成新的乡政府。县和边区参议员选举在8、9月进行，召开县参议会选举县长和县政府委员，组成新的县政府。此次共选出边区参议员242名(包括31名候补参议员)，县级参议员2624名。边区各级政府大体上实现了“三三制”。
　　第三次民主选举运动。1944年12月召开的边区二届二次参议会决定：准备在1945年9、10月间正式开始选举工作。1945年9月6日，边区政府发出《关于今年选举工作的训令》，10月5日边区选举委员会又发出《关于今年乡选工作致各专员县市长的信》，10月27日发出《关于边县两级政权改选的指示》等文件，都对抗战胜利后新的历史时期能够选出“三三制”联合政府指明了方向。在选举运动普遍开展前，各分区均选择一两个乡进行试选，总结经验。边府罗迈秘书长和民政厅唐洪澄副厅长率领4个工作组，分别去延安市新市乡、延安县川口区一乡和五乡、延长县三区三乡协助试选工作。10月中旬，又派出80多名干部组成11个工作团，分赴各分区、县协助工作，选举运动在各县普遍推开。1946年3月21日，边区选举委员会发出《关于边区第三届参议会参议员选举结果的通知》，宣布选举已经完成，乡、县、边区三级代表与参议员全部选出，本届边区级参议员170人，正式议员135人，候补议员35人，其中新选出的议员113人，第三次民主选举园满结束。
　　从1941年边区二届一次参议会通过的李鼎铭先生提出的精兵简政议案、中共中央将此作为十大政策之一、民政厅为贯彻这一政策认真而细致地进行了三次精简与整编，至1944年1月7日李鼎铭作《边区政府简政总结》报告，胜利完成了简政任务，在边区政权改革中创造出许多成功的经验。
　　其二，关于抚恤优抗及开展“双拥”运动工作
　　边区政府继承和发扬红军时代抚恤优待的光荣传统。早在1937年2月1日，西北办事处内务部就曾发出《关于残废牺牲老病等抚恤的规定》，划分了残废等级，规定一等残废每年抚恤金大洋30元；二等20元；三等12元；四等按不同情况分别为一次性10元，或每年2—5元；凡在红军中服务五年以上者，年满45岁而退伍者，每年优待5元，继续留红军工作者每年优待10元。抗战开始后，许多青年参军参战，家庭父母及子女妻儿无人照管，边区政府及时颁布了《抗日军人优待条例》，并普遍组织义务耕田队、杂务队为抗属代耕土地、砍柴和挑水，解决各种困难，保证了边区3万多户(1943年前统计)抗属的最低限度的物质生活，同时提高抗属社会地位使其受到尊重，子女免费入学、看戏坐前排、过年过节有人慰问。对友区来的抗属亦同样予以优待。为此，民政厅先后发出许多命令和指示信，而保证了优待抗属和抚恤工作的顺利进行。
　　抗战期间，边区政府从实际出发，曾几次修改残废和抚恤金标准的等级。如1942年由于边区物价升涨，影响了抚恤人员生活，政府及时批准了民政厅关于增加残废金的呈请，将一等残废金提到50元；二等36元；三等20元；老年优待金16元；牺牲金200元。不到半年后，又将一等提高到100元；二等80元；三等60元；老年优待金50元。并对边区残废抚恤人员进行分类登记，除三边、关中、陇东三分区外，仅延安的4950名残废人员，1942年8月就发出抚恤金338500元。1944年颁布《抚恤优待条例》(草案)，对抚恤优待标准和抚恤金作了新的规定，凡阵亡或在服务中病故者，一次发给等于4石小米的抚恤金；一等残废每年发给等于8斗小米的抚恤金；二等四斗小米；三等2斗小米(年老优待同于三等)；如60岁以上失去劳动者，其生活完全由政府供给。
　　双拥(即拥军优抗、拥政爱民)运动，当时在边区搞得极为出色，创造了很多成功经验，它对指导今天军民关系和“双拥”活动仍有现实意义。抗战以来，边区的军民是亲密团结的，那么当时为什么还要开展“双拥”运动呢?这是因为，几年来边区处于相对和平环境，部分人逐渐忘记了抗战的整个形势及军队同人民之间的切身利害关系；加之边区经济的极端困难，和物质供给的缺乏，部分地方工作人员和人民群众产生只了解与照顾自身的困难，而忽视与照顾军队的困难，不关心或不愿帮助军队解决困难，产生淡漠拥军的观念。而军队方面，存在着对党政尊重不够，对人民群众的利益关心不够的现象，在物质困难的形势下，对自给自足生产方针认识不够，因为供给困难就埋怨政府和老百姓对他们帮助不够，产生军阀主义倾向。这样，就出现了军民关系的不协调。所以，开展“双拥”运动势在必行，十分必要。
　　边区的双拥运动，于1943年在延安最先开展起来。为增强军民团结致力边区建设，中共中央指示西北局、边区政府、驻边区军队要互相谅解，要开展拥政爱民、拥军优抗运动。1943年1月15日，边区政府发布了《关于拥护军队的决定》和《拥军运动月的指示》，决定1月25日至2月25日为边区拥军运动月；1月16日林伯渠在《解放日报》发表了《造成拥军热潮增强军民工作》的代论；还公布了《边区政府关于拥军月具体办法》，留守兵团司令部和政治部也同时发出《关于拥护政府爱护人民的决定》、《关于拥政爱民运动月工作指示》，决定2月5日至3月4日为边区部队拥政爱民运动月，并颁布留守兵团拥政爱民公约；2月1日，贺龙司令员在《解放日报》发表了“开展拥政爱民运动”的代论，同日，留守兵团直属政治部政工会议决定发出“拥政爱民实施办法”。于是，“双拥运动便在边区轰轰烈烈地开展起来。
　　在拥军运动月中，边区的部队普遍召开了干部会议和军人大会，要求全体指战员要遵守政府法令和群众纪律，详细检讨过去军队与政府及人民的关系；春节组织干部战士给邻近居民贺年；邀请聚餐，举行同乐晚会，召开党政机关和群众团体座谈会；认真清理违犯政府法令和侵犯群众利益的事件。留守兵团政治部直属队并分别赠给西北局“创造西北”、边区政府“民主典范”、延属分区“民众先导”、延安市政府“军民仪表”的匾额，对政府拥军工作予以充分肯定。在政府方面，拥军活动深入广泛，规模浩大，林伯渠主席亲自率慰问团去南泥湾359旅驻地进行慰问，各机关、学校、农村的秧歌队巡回给部队演出；边区政府和所属各级政府都举行扩大的政务会议，请驻军参加，对尊重军队不够的地方开展了自我批评，在人民群众中广泛召开多种形式的座谈会、拥军大会和娱乐晚会等。尤其是对抗属，各地均开展了慰劳活动，不少县、市长，区长，乡长逐户访问抗属，对其节日生活进行妥善安排和照顾。民政厅在《一年来的拥军工作》总结中指出，在边区的劳军工作中，以延安县做得最好。”县区乡干部开了会议，讨论拥军，决定拥军的具体宣传组织办法。各乡以乡或村为单位召开了民众的拥军大会，全县劳军献金86700余元。延安县委县府及民众代表，组织慰劳团，筹集了大量慰劳品，随带剧团秧歌队一行百余人，牲口36头，浩浩荡荡向金盆湾出发，沿途并作拥军宣传，对群众影响很大”。延安市的“双拥”也搞得非常好，枣园乡拥政爱民的工作经验登在了《解放日报》上。他们在年节请军队和抗属吃饭，邀请户数占住户的47％；市长马豫章还对拥军工作经验作了全面介绍，以《延安市拥军运动的新姿态》为题发表在《解放日报》上。在拥军月里，边区对抗属进行了普遍的慰劳。据延安等9个县市统计：慰劳现金和物品共103027元；延安市新市场商人募捐军鞋500双、20万元(买菜)劳军。军队也处处为群众着想，南泥湾驻军每天每人平均开荒8分到1亩，有的创造了一亩半以上的好记录；金盆湾驻军帮助群众锄草助工2万多。为群众节省200万元的工资；有的部队达到经费全部自给，359旅718团2营不向公家领一粒米、一寸布、一分钱，大大的减轻了人民负担。
　　第一个“双拥”运动月，在边区进行得很顺利，它不仅在形式上，而且在实际上使军民双方都产生了巨大热忱。它不满足一般的宣传号召，而是真正具体的解决实际问题，使军民关系形成空前的密切、团结和统一。《解放日报》为此发表了《拥军运动和拥政爱民运动的经验》为题的社论，对“双拥”的成绩和不足作了评述，明确提出会后每年都要开展一次这样的运动。边区创造的这个经验，中共中央将它列入十大政策在全国各地加以推行。至今，我们仍然继承着延安时代的这一光荣传统。
　　其三，关于赈济灾荒、安置移难民工作
　　边区地瘠民贫，自然灾害连年不断，仅在1939—1944年，受灾面积就有764万亩，损失粮食57万余石，受灾人口105万余人。1945年，损失粮食65万余石，人数54万多。因此，边区政府制定出开展社会救济的方针和政策。1940年3月30日，边区党和政府联合发出《关于赈济工作的决定》。1941年5月7日，民政厅又发出《关于赈济灾难民的指示信》，确定：尽快恢复灾民和难民、移民的生产力量，团结民众，培养民力，提高边区生产，完成经济建设，坚持抗战，驱逐日寇出中国的赈济方针。
　　1938年9月2日，成立了救灾总会，李景林为主任，负责边区赈济工作。在各县成立救灾委员会。根据受灾人数多少和需要救济程度，分为“急”、“缓”两种进行赈济。“急赈”必须及时救济，迅速消除灾民恐慌，让其很快恢复正常生活秩序，进行生产；“缓赈”则作为经常性的工作，根据不同情况随时酌情救济。其次，开展农业和手工业生产，动员男女老少变工互助，兴修水利，多种糜谷和南瓜蔬菜，节约粮食是赈灾的唯一途径。民政厅按照边区政府的指示和灾民的实际，及时发放赈灾粮款，从1939年至1942年共发出救济粮7227石，救济款809746余元。同时，发动群众开展互济，开义田、建义仓、建立粮食信用社等以助备荒。在自力更生基础上争取必要的外援，当时国内外支援也起了积极的作用。比如1938年国民党赈济委员会给边区拨款10万元法币，3万用于急赈，7万用以发展生产。1942年又拨款30万元法币。1937年7月到1941年，国际友人、海外侨胞捐款8899340元法币；1938年10月至1939年2月，海外和国统区人民捐赈济款1300948元法币等。
　　在安置移难民方面，据统计：1937到1945年边区各级政府共安置移难民63850户，266619人。从抗战一开始，边区就针对移难民不断增多的情况，先后制定了《优待外来难民和贫民的决定》、“办法”及有关“条例”，专门成立了移民垦荒委员会，主管移民垦殖事宜及调查各地土地、人口和劳动力，筹集经费和维持垦区社会治安等。移垦委员会当时把延安、甘泉、华池、志丹、靖边、富县、曲子7县划为垦区；在绥德、陇东、关中三专署和安定、靖边、富县等县政府设立移民站；在移民集中地方允许建立移民乡、村，由移民自由选举乡长和村长。当时，优待移难民的具体办法：(1)明确地权，依据抗战时期的土地政策，边区政府规定凡移民难民从事垦荒者，不论本人自力耕种或以资本雇人耕种，开垦公地的土地所有权归移难民所有，由所在县政府发给登记证，三年免交公粮，其开垦之荒地，三年免交地租。(2)减少负担，凡移民难民自移入边区居住之日起，其义务劳动头一年全免，二、三年视情况免除或减少。(3)扶植生产，凡无力购买耕牛、农具、种子等，优先给予农货。(4)安置生活，在边区内移民迁徙费如有困难者，政府酌情补助。为保障移难民权益，政府明确规定：移民难民享有与当地人民同等的权利；有选举权和被选举权，有权参加一切抗日团体，有享受免费义务教育的权利等。
　　边区的移难民工作经过了一个由自流状态走向有计划、有组织的阶段。1942年，边区高干会后，移难民工作有了新的起色，边区政府制定了“政府和群众配合起来做”的移民工作基本原则，对移民工作提出了具体办法，把安置和开发边区、支援抗战有机地结合起来，把奖励垦荒生产与大生产运动结合起来。1943年，对移难民进行有组织有计划地统筹安排。当时，从绥德分区移出1836户(4961人)，比上年人数增加了三倍多(为“内部移民”)。还安置“外来移民”8570户(30447人)，相当1941、1942年安置移难民之和。
　　边区政府和人民群众的通力合作、共同安置，使移难民很快成为边区农业生产的一支生力军，其中有的还成为著名的劳动英雄，受到政府嘉奖。犹如1943年2月22日《解放日报》社论所指：移民工作的第一意义在于救济了边区内外的移难民，其第二意义在于增加了整个边区的劳动力，大大促进了边区经济的发展，增强了抗战力量。
　　其四，关于干部管理工作
　　边区的干部管理，是按照边区各级政府干部管理暂行通则进行的。边区的各级政府所属之干部均由民政厅统一管理，它包括干部登记审查、提拔培养、配备使用、任免调动、考绩奖惩以及待遇保健等内容。民政厅专设干部科，处理日常干部行政工作。边区的各厅、处、院和所属机关，根据其实际情况设专人或专管。并规定各级干部行政工作管理范围，即各专员、县(市)长，县(市)政府委员，各厅处院秘书科长、各直属机关负责人，各专署秘书科长，各县(市)政府之秘书科长，区公署之区长，均由民政厅管理。但各县(市)科长级干部却由民政厅委托专署管理。各厅处院股长科员级以下干部和各直属机关秘书科长以下干部，各该行政范围内的各类行政文化技术干部，均由各厅处院管理，而向民政厅备案。专署内的股长、科员以下干部由各专署管理，向民政厅备案。各县(市)政府科员以下干部，区公署助理员，乡(市)政府的乡(市)长，乡(市)政府委员，乡(市)文书，均由县(市)政府管理，向民政厅备案。还规定了各级干部的任用权限与手续，即县政府委员以上干部均由政府主席任命，而由民政厅办理任用、登记和备案等手续。各厅处院的秘书、科长和主要直属机关主管人，得经由各主管长官提出后交民政厅审查，其合格再呈请政府主席委任之。各专署科长级干部，由边区政府委派或专员提请民政厅审核合格者，由政府主席委任。科员以下人员，由专员委任，报民政厅备案。县(市)政府的科长、区长，由民政厅委派或由各县提交政府委员会讨论，请民政厅委任。县、乡科员以下和乡长，由县长委任报民政厅备案。凡上述无论那一级干部，民政厅均有对其停止或更改任用之权。
　　边区民政厅，它实际上是边区各级行政干部统一的管理机关。民政厅结合当时干部的实际，它创造性地完成了干部管理工作的各项任务。抗战初，需要大批担任组织和领导的工作干部，民政厅以负责认真和大胆的工作，两年来提拔了1000多名新干部。当时，提拔干部的原则：(1)看其政治面目和对革命的忠诚；(2)看其能力，即具有艰苦奋斗精神和能力精干的人；(3)在群众中有信仰和能联系群众的干部。发现不称职或不适当干部，经过研究可以重新配备。对有贡献的干部，给予奖励，对犯有错误并屡教不改者，给予惩处。在干部管理工作中，特别注意提拔任用年轻积极的知识分子干部，充分信任并吸收非党干部。反对不执行或不愿意执行“三三制”的倾向，有计划、有步骤、有系统的提拔那些经过考查而有能力的干部。另外，民政厅很注意培养和关心干部，举办各种类型的培训班，来提高干部的文化水准和思想觉悟。随时考查和了解干部，关心爱护干部。遇到疾病、生活困难能给予及时关照。要求干部能上能下，做到心情舒畅。真正做到任人唯贤、德才兼备。这些，民政厅在1942年给分区县市关于干部问题的指示信中有明确的答复。
　　其五，关于土地管理工作
　　边区的土地问题比较复杂。在边区内存在着两类不同的地区：一是经过土地革命的苏维埃区；一是西安事变后出现的统战区。经过土地革命的苏维埃区，已经推翻了地主政权，建立了工农苏维埃政权，进行了土地革命，消灭了封建土地所有制，农民变成土地的主人。但是，随着抗日民族统一战线的逐步形成和政策的改变，一些逃离苏区的地主、富农陆续回原籍，依据当时的土地政策，已经没收和分配的土地属于农民，不得收回；未没收和分配的土地属于地主，也不再没收和分配；分给地主以不超过当地农民分得之平均数量以上的一份土地。在统战区，也有两种情况，一种曾经是苏维埃区，进行了土地革命，分了土地，但被国民党军队侵占后，又被地主夺回了土地，这部分地区面临着恢复已取得土地权的问题；另一种地区，一直是国民党统治区，封建土地所有制没有触动，此时只能实行减租减息政策。
　　1937年9月24日，边区政府颁发《土地所有权证条例》，进行土地登记，确保农民在土地革命中所取得的地权。条例颁布后，由于战事紧张，而使土地登记、颁发土地所有权证工作延至1938年4月才正式开始。边区当时处于双重政权，又要实行新的抗日土地政策，从土地登记开始就同边区内国民党顽固派展开严重的斗争。一些逃离苏区的豪绅地主，依仗国民党政权和地方势力，企图收回已分配的土地，向农民进行反攻倒算，用各种鄙劣手段迫使农民交回土地。为了保护农民既得利益，打击并孤立少数顽固分子，1938年5月12日，边区政府和八路军后方留守处联合发出布告；6月9日，颁发了《关于边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷问题处理的决定》，制止了这股歪风。如志丹县金汤区豪绅地主孙相奎，原有土地2000多垧，土地革命时逃离苏区，其土地分给农民，抗日时期返回，政府按规定分给他土地和房屋。在土地登记时，他利用登记员身份和职权，将农民分他家的土地全部登记在自己名下，进行反攻倒算。民政厅刘景范厅长亲自到志丹县处理这一事件，将他夺去的土地重新收回，并罚其一年苦役。1938年底土地登记工作基本结束。
　　1939年4月4日，在第一届参议会之后，颁布了《陕甘宁边区土地条例》，即处理边区土地问题的基本法律依据；1942年上半年进行第二次土地登记。1月，中共中央作出《关于抗日根据地土地政策的决定》，强调了抗日根据地是抗日民族统一战线的土地政策，即“在实行减租减息与保障农民的人权、政权、地权、财权之后，同时实行交租交息与保障地主的人权、政权、地权、财权”的政策。边区政府和西北局，为贯彻落实中共中央《决定》，成立了“土地问题专门委员会，人员有刘景范、崔田夫、张邦英、高长久、李景林以及其他熟悉边区土地状况的同志。由刘景范主持负责，研究土地问题和提出解决土地纠纷办法。3月，土地问题专门委员会召开正式会议，通过了《陕甘宁边区地权条例》(草案)并提交政府政务会议决定。会议认为，要贯彻落实中共中央的土地政策，必须首先加强边区土地行政管理，进行土地登记，重新发给土地证，确立各阶级、阶层的土地所有权，会议建议由民政厅、财政厅配合，将户籍管理和人民财富的调查同时进行。3月18日，边区政府召开第十五次政务会议，通过了地权条例和土地登记等问题。1943年底、1944年初此次土地登记工作基本完成。
　　关于减租减息和交租交息的抗日期间的土地政策，其贯彻有一个过程，1939年前大多数未分配土地的区域，减租减息政策基本上没有贯彻执行。1940年以后情况稍好一些，直至1942年冬和1943年春大规模的减租减息运动才在边区兴起。
　　1942年12月9日，边区政府委员会第三次会议通过了《陕甘宁边区土地租佃条例》(草案)并于29日颁布执行。这就从法律上保障了佃农的佃权，保证了减租交租政策的贯彻，照顾了农民、地主双方的利益，调整了租佃双方关系，巩固了抗日团结，促进了农业生产。解放战争时期，彻底实行土地改革之后，农民才真正获得彻底翻身和解放。
　　其六，关于抗战动员工作
　　在中国，要战胜凶恶的日本帝国主义，就必须动员整个民族的人力、财力、物力，才能克服一切困难把抗战坚持到底。在这个思想方针指导下，边区政府在抗战一开始就专门成立了“抗战动员委员会”，归属民政厅管理。其主要工作：
　　(1)武装民众和参加动员工作。在边区早就有民众武装组织，为适应抗战形势，1937年颁布了自卫军组织条例。规定凡成年青年，不分男女都有加入该组织、实行保卫国家和保卫边区的义务和权利。经过两年的整顿、扩大与训练，1939年参加自卫军人数达224325人，少先队28087人，自下而上建立了各自的指挥系统(村设班排、乡设连、区设营、县设团)，统归保安司令部指挥。自卫军每人都有一件旧式武器和备有担架，运输工具，随时准备参加抗战工作。1937年11月，敌人进攻晋南，形势非常紧急，原预定要在七天之内于沿河各县动员1万头牲口，结果超过原计划300多匹，有力支援了晋南的抗战。10——12月，为军事建筑，曾将自卫军整团整营的动员来参加工作，在寒冷冬天自卫军每人参加一个礼拜多的夜工。
　　(2)兵役动员工作。动员人民群众参军参战，是边区政府动员工作的重要任务。边区各级政府两年来动员8000多名青少年参加了抗战部队，抗战前后总计动员了3万壮丁开赴前线；同时积极广泛开展抗日军人归队运动。
　　(3)优待抗日军人家属工作。即从人力物力和精神上开展优抗工作，组织代耕队，帮助抗属生产，改善抗属生活。安置移难民，发展生产，保证供给。创办抗日军人家属学校，提高文化和政治地位等。
　　(4)慰劳前方战士工作。在经济困难的情况下，仅1937年募捐毛袜、手套10万双，1938年又募捐了6万双，极大鼓舞了前方战士。
　　(5)剿匪锄奸工作。边区周围一些顽匪，趁我主力开赴前线之机，进行各种破坏活动。当时大小土匪40余股，为维护社会治安，稳定边区，边区的自卫军积极配合八路军，在两年内基本消灭了股匪，击毙击伤匪约800人左右，俘匪400余人，缴枪1000余支。
　　随着抗战深入发展，边区各项法规亦随之健全。1941年5月9日，《陕甘宁边区战时各级动员委员会组织章程》、《战时动员壮丁牲口条例》和实施细则、《战时动员物资办法》公布了。用法律条文明确规定了动员工作的各项具体政策。5月26日，民政厅发出给各县(市)长“关于动员工作的指示信”，命令各级政府立即依照法规健全动员委员会组织，认真讨论执行办法。指出要健全运输队、担架队并勒令回乡战士归队等；并要注意加强人民的政治教育，说服教育人民，动员人民尽力拥护抗战和爱护军队，使人民有“保障其物质供给”的责任感；把动员制度建立起来，作到统一动员、合理动员、有组织的动员，动员中要负担合理、避免苦乐不均现象发生，要注意节省人力和物力；政府已公布之动员法令，军政双方必须遵照执行，应动员者不得丝毫无却，不应动员者不能去动员，军队亦不得强制。
　　解放战争时期，在边区继续发扬了这一光荣传统，人民自觉自愿组织起来，积极参加游击队，扛起枪杆保家乡；动员组织担架运送伤员，做军鞋、出民工支援前线，赢得解放战争的伟大胜利。
　　此外，边区政府民政厅的工作还有：
　　民众团体登记工作。为此颁布了《边区民众团体组织纲要》和登记办法，规定凡边区民众，不分职业、地区、信仰、性别、年令之不同?只要在不违反抗战建国的最高原则下，都可以组织各种团体。但各民众团体必须向民政厅申请登记，说明其名称、性质、地址(通讯处)、领导机关负责人和驻会人员的姓名和履历。
　　婚姻登记工作。在抗日民主政府建立后，明文发布了《婚姻条例》，强调依据边区实际和民权主义精神，男女婚姻应以本人自由意志为原则，禁止包办、强迫和买卖，实行一夫一妻婚姻制度。规定男20、女18岁为结婚年令，结婚必须在当地乡政府或市政府进行登记，经批准领取结婚证书。民政厅并发布了关于结婚证和离婚证使用问题的通知，发布关于妇女缠足、放足的命令，在边区树立了自由恋爱、破除封建迷信的新风尚。
　　养老安置工作。民政厅依据边区政府公布的《边区养老院组织规程》和安置办法，专门成立了敬老院。规定凡年满60岁以上之革命同志不能服务革命者，抗属老人无法维持生活或有特殊原因者，有功于国家社会的边区老人无法维持生活者，经民政厅审查合格均可入院养老。按其资历由院方负担衣食住等。系革命退职者仍发原津贴，抗属及其他老人每月均发津贴费若干元，有病者可送入医院治疗。对革命老人，在边区可享受着特殊的待遇和得到体贴入微的照顾。
　　民政厅还管辖边区的邮电通讯、行政区划、户籍管理、医药卫生等工作。
　　①《民政工作总述》第4节，第23页。
　　

陕甘宁边区民政工作资料选编/中共陕西省委校.—西安：陕西人民出版社，1992.12